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组图PPP知乎10财政支出上限的实质是配

发布时间:2019-06-08 21:08:27
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作者简介:伍进,香港大学博士,中央财经大学博士后,东北财经大学讲师

财政部于2015年印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,其中规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。而“PPP项目需要从预算中安排的支出”包括股权投资、运营补贴、配套投入和风险承担支出等。

随着举国上下的PPP热潮,在三年时间里,很多地方的PPP支出已经逼近甚至实际上超过了10%的财政支出上限。这些地方的政府不免面临这样的尴尬——今年或明后年,还能投入新的PPP项目吗?即便尚未逼近上限的地方政府,也有疑问——按这个标准,当地的PPP项目还能投多少、还能做几年呢?10%的上限设置是否科学、是否可调呢?

其实,上限的标准定在何处只是一个技术问题,而当下的处境却反映出PPP模式的一个内在困境:被称为改革方向的PPP模式,却需要配额制作为制度基础。

1.为何要设这个10%的支出上限?

在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中,财政部表达的意思很明白,“有序推进PPP项目实施,保障政府能够切实履行合同义务,有效防范和控制财政风险”。潜含义是:如果不设上限,政府就有可能无法履行合同义务,就有可能出现财政风险。

为什么会这样呢?

锦标赛式的竞争在地方政府间一直存在,尤其是在地市和县区这两级政府——在财权受限的情况下做更多的事,在一定程度上反映出官员的能力和勤勉。

只有找更多的钱,才能干更多的事。那么,钱从何来呢?

第一是税和费,但税费基本是稳定的,地方政府无法因为想干更多的事而去收缴更多的税费;第二,转移支付,但是,中央政府能用于转移支付的钱也有限,最新,而且僧多粥少,自然也就出现分税制改革后的跑部钱进,不过无论怎么跑部,进来的钱总是有限的,主动权也并不掌握在地方政府手里;第三,土地财政,但是不发达地区的地是卖不出什么好价钱的,所以真正缺钱的地方政府未必能卖地来钱;第四,地方政府发债或者地方融资平台,后来都被限制了;第五,PPP,实际上,弥补财政实力和基建需要之间的资金缺口,是若干年前鼓吹PPP模式的重要依据之一。

在上述渠道中,地方政府有主动权的只有土地财政、发债(融资平台)和PPP,这三者也就成为过去十五年来地方政府解决事务超过财权的主要手段。但这三个渠道中,土地财政饱受诟病,此外,地越卖越少且真正需要钱的地方未必能卖出好地价。发债和融资平台也受到严格的限制,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时,坚决制止地方政府违法违规举债”。

10%财政支出作为PPP支出上限的规定,实际上是对PPP渠道的约束,避免地方政府利用PPP变相举债。在推广PPP模式的同时设定支出上限,不仅反映了财政风险意识,更反映出财政部门意识到地方政府应用PPP的目的可能与中央政府推广的初衷不同。中央政府推广PPP的目的包括:1)推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在若干重点领域进一步创新投融资体制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用(《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》);2)鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生(《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》);3)加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度(《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》)。而地方政府的关注点,如前所述,在相当程度上是PPP的融资功能。中央政府推广PPP和地方政府应用PPP的目的性差异,使在财政支出中设定PPP项目的支出上限成为必要:既鼓励地方政府采用PPP模式提供基础设施和公共服务,又设定支出上限以避免地方政府过于依赖PPP的融资功能,从而防范财政风险。

2. 为什么说财政支出上限的实质是配额制

设定财政支出的一定比例,比如目前的10%,作为PPP支出的上限,本身就是配额制——在全部财政支出的预算中划拨多少给PPP项目。而更明显地体现出这种配额制特征的是如何将这10%的份额分配到不同年度的各个项目上。

首先,是年度之间的分配。2014年到2016年已经做了不少PPP项目,而2017年到2020年也需要做PPP项目,此外是否还需要给2021到2030年留出足够的支出份额呢?如果支出上限早早达到,那么以后年度的PPP项目支出就只能依靠财政支出增量部分的10%了。支出份额在不同年度间的分配,在实践中体现出来就是跑马圈地。当届政府尽可能多地做PPP项目,而下届政府无份额可用——毕竟目前的考核体系里,本届市长无需考虑下届市长是否还有PPP的财力空间。于是,在锦标赛式竞争的压力之下,各地掀起PPP浪潮。在一定程度上这是当届地方政府充分利用政策空间的反映。

更重要的是,即便某一年度的份额被适当界定,在当年的支出份额里,最新消息,在不同项目上该如何分配呢?当若干项目需求在同一年度提出,比如市政道路、海绵城市、黑臭河治理、综合管廊、美丽乡村、特色小镇等(更不用提机场、地铁等大项目了),最新,该年度的份额在这些项目中该如何分配呢?哪个项目先上、哪个项目后上,哪个项目分配的份额多、哪个项目分配的份额少,该如何决定呢?这不是简单地用统筹考虑、民生优先、按迫切性合理分配等的套话就能真正解释清楚的。目前的做法是入库,谁入库谁就可以申请被纳入预算,谁就可以申请补助。这进一步刺激了各部门对配额的争夺。

所以,最新消息,对财政风险的控制在实践中演变成配额,第一是PPP项目占所有财政预算支出的配额比例,第二是年度间PPP支出的份额分配(时间维度),第三是项目间PPP支出的配额争夺(项目维度)。

小结:地方政府应用PPP和中央政府推广PPP的目的性差异,是在财政预算中设置PPP支出上限的重要原因,反映了中央既鼓励地方采用PPP模式提供基础设施和公共服务,又力图避免地方政府过于依赖PPP的融资功能。但是,地方政府找钱做事、渴望融资的立场并没改变。这使得对财政风险的规模控制在实践中演变成对配额的争夺。

我国的PPP运动从2014年才兴起,所以10%的支出上限最近才被触及。关于10%的设定是否科学、是否可调,这只是对问题表象的技术处理。真正面临的尴尬是:PPP作为供给侧改革、政府治理模式变革、现代财政制度构建、激活民间资本等改革目标的重要抓手,不得不将配额制作为其制度基础。原以为,它应当反映“市场在资源配置中起决定性作用”的。

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